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Titel:New Player - Same Game? The influence of emerging donors on the policies of three traditional donors: The cases of the United States, Norway and the United Kingdom
Autor:Elsinger, Milena
Weitere Beteiligte: Zimmermann, Hubert (Prof. Dr.)
Erscheinungsjahr:2019
URI:http://archiv.ub.uni-marburg.de/diss/z2019/0223
URN: urn:nbn:de:hebis:04-z2019-02233
DOI: https://doi.org/10.17192/z2019.0223
DDC: Politik
Titel(trans.):Neue Spieler – gleiche Spielregeln? Eine Studie über den Einfluss von sogenannten neuen Geberländern auf die Entwicklungspolitiken von drei traditionellen Gebern (USA, Norwegen und Großbritannien)

Dokument

Schlagwörter:
development cooperation, Süd-Süd-Kooperation, Entwicklungszusammenarbeit, traditional donors, Neue Geberländer, Traditionelle Geberländer, development policies, Süd-Süd-Beziehungen, Konditionalität,, Entwicklung, Entwicklungspolitik, Entwicklungshilfe, Emerging donors, South-South-cooperation, Entwicklungspolitik, Entwicklungshilfe, development aid, trilater, Nord-Süd-Beziehungen, Internationale Polit, conditionality, Entwicklungszusammenarbeit

Summary:
In June 2016, news services across the world reported that China was about to build the new headquarters of the Zimbabwean parliament for free. This incident is illustrative of an ongoing debate about the increasing influence of emerging countries – especially China – on the African continent. It also reflects ongoing changes in the field of foreign aid, which has for a long time been dominated by an economic relationship between rich industrialized states that gave a small part of their gross domestic product to poorer, and less industrialized states. Today, new trends are emerging. The reaction of traditional donors to these new trends is perhaps the most neglected question of all. How do they adapt their development policies in response to this new, perceived source of competition? This thesis is looking for answers to precisely this question. It looks at two thematic fields that are affected by emerging donors: first, the field of conditionality – it is often argued that emerging donors do not attach political or economic conditions to their aid activities while traditional donors do; and, second, that of trilateral cooperation – the cooperation between a Northern donor, a Southern aid provider and a recipient country. This study looks therefore at the reaction of selected traditional donors to their perceived loss of the monopoly on the development paradigm in these two thematic areas. While it would be interesting to study the reactions of all traditional donors, this endeavour is unrealistic. Therefore, this study focusses on three relevant cases: the United States of America (USA), Norway and the United Kingdom. These three cases follow a most-different-case-design: even though all three countries play a leading role in the international agenda setting, they differ highly when it comes to the institutional set-up of their development cooperation. The United Kingdom has its own department for international cooperation, the United States on the other hand have a strongly fragmented aid system. They also differ when one looks at their main motives behind development cooperation: Norway for instance pursues more altruistic goals than the other two. There is also a high variety in their aid budgets (the biggest budget for aid is in the USA), the share of aid in relation to the GDP (this one is highest in Norway and lowest in the USA), and in their sectoral and regional focus. The selected cases illustrate three very different donor countries which will strengthen the relevance of the study. The aims of the study are threefold. By illustrating the reaction of three traditional donors to the emergence of a new group of donors it allows for wider speculation about the potential reaction of traditional forces to the emergence of new power centres – development policy being only one of many fields within international relations that are affected by this shift. This might also lead to interesting hypotheses for the future broader relations between the North and the South, an area which is currently central to debates within international relations (IR). Moreover, another aim of the study is a theoretical one: in the process of investigating the reaction within traditional donor policy, the theoretical prism of discursive institutional change is used, investigated and further developed. This theoretical approach combines institutionalism with constructivist concepts after Vivien Schmidt (2008, 2010, 2011). This work further develops her concepts and enlarges its focus with other institutional concepts, which allow for a very graphic analysis of institutional change by dividing each countries development policies in narratives, rules and practices (Lowndes and Roberts 2013). Finally what is currently missing from the numerous publications on the broader topic is an empirical study of the actual reactions that goes beyond pure speculation. This study fills that gap and provides revealing empirical evidence from the three traditional donors. Empirically this work has found satisfying answers to a relevant question and shows that the three selected donors react differently to the emergence of new donors. The United Kingdom and the USA seem to push for a more selective policy in their development cooperation (so an increase in their conditionality) in the layers of narratives and rules, but are not yet able to implement these into their aid practices. Norway, on the other hand, has a difficult relationship towards conditionality which is illustrated by its hesitant increase in its selectivity but no increase within the rules or practices. All three donors vouch to increase their cooperation with new donors. The United States however insists on cooperating only with like-minded countries whereas Norway relies on the works of other (multilateral) institutions and the United Kingdom seems to be open to cooperate with all four emerging donors in trilateral projects. Future studies might profit from the outline of this work and build possibly on a broader sample: as such, it could be imaginable to include further donor countries to the theoretical framework established here or to add another thematic field (for instance the work of infra-structure development). The main theoretical questions were twofold: first, can ideas serve as an explanatory variable for institutional change? With respect to the material presented here, this question asks whether the ideas that traditional donors had about emerging donors can explain the changes within their aid policies. The answer to that question is slightly unsatisfying: yes, they can, but only partly. First of all, a distinction is necessary between the two policy fields. Within the older policy field (conditionality) ideas were particularly helpful to explaining a change within the narratives and rules of the donor institutions, but were much less influential to explaining the change (or rather non-change) for practices. Different – and more interest-based explanations – could be helpful in explaining the inertia in the practices of conditionality. Within the newer policy field, however, ideas could explain most of the change (or lack thereof in the case of Norway) and proved to be a useful explanatory variable. Therefore, future studies should continue to take the explanatory power seriously. Some of the other theoretical hypotheses can be confirmed: The theoretical hypotheses claimed that change is more likely to occur in less well-established thematic fields (such as trilateral cooperation) whereas it is less likely to occur in well-established, traditional fields (such as conditionality) as veto players are more active in a field with a long tradition than in one with less history to look back upon. Moreover, the claim was that change begins within the layer of narratives, continues within the layer of rules, but is least likely to occur in the layer of practices. Have these theoretical assumptions been confirmed by this study? These hypotheses were verified through the empirical study and give credit to theories focusing on path-dependent tendencies of long established fields. Moreover, the division of the institution of development cooperation into the layers of narratives, rules and practices has proven to be incredibly useful to understanding the underlying change processes that are otherwise difficult to decipher. The third and last aim of this study was to contribute to the academic debate about the (future) relationship between two distinct groups: established and rising powers. The two policy fields studied here – conditionality and trilateral cooperation – show the complexity of the issues at stake. While trilateral cooperation could be indicative of a closer cooperation (or at least closer contact) between the two groups, the investigation of conditionality has highlighted remaining differences and strong rivalries. Hence, the thesis has shown that the story of the relationship between these two groups of countries will never be easy to tell. Any relationship cannot be summarised under headings such as “good” or “bad”. Most of the time, relations between two countries can probably be characterised as “OK”.

Zusammenfassung:
Nachrichtenagenturen der ganzen Welt berichteten im Juni 2016, dass die Volksrepublik China (VRC) plant, das Parlamentsgebäude von Zimbabwe kostenlos zu bauen. Dieses Beispiel zeigt, wie zahlreiche andere auch, einen wachsenden Trend in der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) auf, der auch Einzug in wissenschaftliche Debatten hielt: Insbesondere die steigenden Finanztransfers der VRC an afrikanische Staaten wurden vielfach debattiert, aber auch die steigenden Beiträge an entwicklungspolitischen Zahlungen von weiteren sogenannten Schwellenländern wie Brasilien, Indien oder Südafrika stießen auf Interesse, wenngleich diese weniger fokussiert wurden. Eine Frage wurde jedoch bisher weitgehend von der Forschung vernachlässigt: die Frage, wie und ob traditionelle Geberländer auf das verstärkte Engagement dieser Schwellenländer in der EZ reagieren. In der vorliegenden Arbeit wird dieser Fragestellung in zwei Politikfeldern, die laut Forschung besonders stark betroffen sind, nachgegangen: Konditionalität und trilaterale Kooperation. Konditionalität – das Knüpfen von Bedingungen (wie bspw. politische Reformprozesse) an Leistungen, bevor oder nachdem diese an Empfängerländer gehen – ist das Gebiet, bei dem sich traditionelle Geberpolitiken am stärksten von sogenannten neuen Gebern unterscheiden, da letztere behaupten, vollständig auf wirtschaftliche und politische Bedingungen in ihrer EZ zu verzichten. Deshalb stellt sich die Frage, ob traditionelle Geber deswegen ihre Konditionalität aufweichen, um weiterhin konkurrenzfähig zu bleiben, oder ob sie im Gegenteil weiterhin an der Konditionalität festhalten, um sich abzugrenzen. Steigende trilaterale Kooperationen – die Zusammenarbeit zwischen einem traditionellen Geberland und einem Schwellenland an einem gemeinsamen Projekt in einem Empfängerland – werden häufig als logische Konsequenz für traditionelle Geber gesehen, um einen gewissen Einfluss auf die häufig in keinem Bezug von EZ der traditionellen Geber mehr stehenden Schwellenländer sowie auf Empfängerländer beizubehalten. Es gilt also zu untersuchen, ob diese häufig formulierte Vermutung in der empirischen Realität wiederzufinden ist. Interessant wäre eine flächendeckende Untersuchung aller traditionellen Geber. Da dieses Vorhaben aber nicht realisierbar erschien, hat sich diese Studie auf die Untersuchung von drei relevanten Fällen beschränkt: die Vereinigten Staaten von Amerika (USA), Norwegen und das Vereinigte Königreich Großbritannien. Diese drei Fälle wurden in Anlehnung an ein most-different-case-design wegen ihrer möglichst verschiedenen Ausrichtungen in den Rahmenvariablen ausgesucht. Obwohl alle drei Länder wichtige Geberländer sind und auch über eine leitende Funktion im internationalen Agendasetting verfügen, unterscheiden sie sich sehr stark in ihrer institutionellen Ausgestaltung der EZ: Bspw. verfügt Großbritannien über ein zentralisiertes Entwicklungsministerium, wohingegen die USA ein stark fragmentiertes institutionelles Gefüge aufweisen. Ebenso gibt es Unterschiede in ihren Hauptmotivationen in der EZ: Norwegen bspw. verfolgt altruistischere Ziele als die anderen beiden Geberländer. Außerdem verfügen alle über unterschiedliche Budgets in der EZ (das größte liegt hierbei bei den USA), über sehr unterschiedliche Anteile von EZ am Bruttoinlandprodukt (dieser ist am höchsten bei Norwegen mit fast einem Prozent, am niedrigsten bei den USA) sowie über eine sehr unterschiedliche Schwerpunktsetzung in der sektoralen und regionalen Ausrichtung ihrer EZ. Durch die Fallauswahl werden so drei sehr unterschiedliche Geberländer analysiert, was die Aussagekraft der zu untersuchenden Thesen weiter verstärkt. Die vorliegende Arbeit verfolgt drei Ziele: Durch die Untersuchung der Reaktionen von drei traditionellen Geberländern auf das Hinzukommen einer neuen Gebergruppe sind weitergreifende Spekulationen über die möglichen Reaktionen von traditionellen Kräften auf das Aufkommen von neuen Machtzentren möglich – Entwicklungspolitik ist hier nur eines von vielen Politikfeldern innerhalb der internationalen Beziehungen, die durch diese Machtverschiebung betroffen sind. Dies könnte auch zu interessanten Hypothesen über die zukünftigen Beziehungen zwischen etablierten und neueren Kräften führen, ein Gebiet, das zurzeit stark in den internationalen Beziehungen beforscht wird. Ein weiteres Ziel der Dissertation ist ein theoretisches: Die Studie verwendet den theoretischen Zugang des diskursiven Institutionalismus, um die Reaktionen innerhalb traditioneller Geberpolitik zu untersuchen – dieser Ansatz verbindet institutionelle mit konstruktivistischen Ansätzen nach Vivien Schmidt (2008, 2010, 2011). Der theoretische Ansatz wurde durch diese Arbeit weiterentwickelt und durch andere institutionelle Ansätze ergänzt, die eine sehr anschauliche Untersuchung von institutionellem Wandel durch die Aufteilung der Geberpolitiken in Narrative, Regeln und Praktiken nach Vivien Lowndes und Mark Roberts (2013) vorsahen. Als drittes – und vielleicht wichtigstes – Ziel hat sich die Analyse gesetzt, einen wichtigen und zurzeit fehlenden Beitrag zur empirischen Debatte zu liefern, wie traditionelle Geber auf das Aufkommen neuer Geber reagieren – ein Aspekt, der bis jetzt in großen Teilen der Forschung vernachlässigt wurde und häufig nicht über Spekulationen hinausging. Die Studie füllt diese Lücke und liefert interessante empirische Belege in zwei Bereichen, bei denen traditionelle Geber direkt mit neuen Gebern konfrontiert werden: Konditionalität sowie das Feld trilateraler Kooperationen. Empirisch hat diese Arbeit zufriedenstellende Antworten auf eine häufig gestellte, aber selten beantwortete Frage gefunden und vermag zu zeigen, dass die drei ausgesuchten traditionellen Geberländer unterschiedlich auf das Aufkommen neuer Geber reagieren. Großbritannien und die USA scheinen einen selektiveren Ansatz in ihrer EZ (also eine verstärkte Konditionalität) auf den Ebenen der Narrative und der Regeln zu verankern, schaffen es aber bis jetzt noch nicht, diesen Ansatz auch auf die Praktiken zu übertragen. Norwegen hingegen hat ein gespaltenes Verhältnis zur Konditionalität, was sich in einem zögerlichen Verstärken von Selektivität in der Narrative, aber nicht in Änderungen in den Regeln und Praktiken widerspiegelt. Alle drei Geberländer streben eine stärkere Kooperation mit neuen Gebern an; die USA aber beharren darauf, insbesondere mit gleichgesinnten neuen Gebern zu kooperieren, Norwegen verlässt sich stärker auf das Wirken anderer (multilateraler) Institutionen, und Großbritannien scheint trilateralen Projekten mit allen vier neuen Gebern offen gegenüberzutreten. Diese Studie schließt somit eine große Lücke und gibt Antworten auf die Reaktionen in zwei Politikfeldern. Zukünftige Arbeiten könnten weitere Politikfelder fokussieren (bspw. den Bereich der Investitionen in Infrastruktur). Theoretisch konnten einige der aufgestellten Hypothesen belegt werden: Insgesamt war das neuere Politikfeld (trilaterale Kooperation) sehr viel anfälliger für institutionellen Wandel als das gut etablierte Feld der Konditionalität, wo andere Kräfte (und insbesondere Interessenpolitiken) ausschlaggebender waren. Des Weiteren war der Wandel in beiden Politikfeldern am ehesten sichtbar und greifbar auf der Ebene der Narrative, die sich schneller zu ändern und anzupassen scheint als sich die Ebenen der Regeln und Praktiken verändern und anpassen. Die Erklärungskraft von Ideen konnte zumindest teilweise bestätigt werden: Im Feld der Konditionalität halfen Ideen dabei, Veränderungen auf den Ebenen der Narrative und der Regeln zu erklären, konnten aber nicht die schleppenden Veränderungen auf dem Feld der Praktiken erläutern, wo andere Erklärungsansätze besser greifen können. Im Bereich der trilateralen Kooperation hingegen konnten Ideen den institutionellen Wandel (oder das Fernbleiben dessen im Falle von Norwegen) sehr gut erklären. Durch den in dieser Dissertation verwendeten theoretischen Ansatz konnte der institutionelle Wandel deutlich greifbar gemacht werden und auch die Mechanismen des layering und des displacement auf verschiedenen Ebenen in den jeweiligen Politikfeldern konnten aufgezeigt werden. Des Weiteren hat sich die Kombination von institutionalistischen und konstruktivistischen Ansätzen als sehr fruchtbar erwiesen. Die Studie hatte als dritte Zielsetzung, eine Aussage darüber treffen zu können, wie sich die Beziehungen zwischen alten und neuen Kräften in Zukunft gestalten könnten. Die beiden Politikfelder zeigen sehr unterschiedliche Tendenzen auf: Während Konditionalität ein Bild von mehr Konkurrenz und Rivalität zeichnet, weist das Gebiet der trilateralen Kooperation Möglichkeiten zur stärkeren Zusammenarbeit auf. Diese Arbeit hat in diesem Sinne gezeigt, dass das Verhältnis nie nur gut oder nur schlecht sein, sondern von beiden Elementen geprägt sein wird.


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